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当前形势下我国产业政策与竞争政策应如何协调运用

更新时间:2016-04-20   来源:    点击:266

产业政策与竞争政策是中微观层面经济政策的双擎。竞争政策主要通过制定市场规则,培育市场环境来实现资源优化配置,但在某些领域存在失灵问题。产业政策是政府为实现产业优化发展的目标对产业活动进行干预而制定的一系列政策的总和,对有效解决市场失灵具有重要作用。如何做到两者协调运用,取长补短,相辅相成,关乎经济社会能否健康持续发展在当前经济形势下有着更重要的作用。

近年来我国产业政策与竞争政策运用中的成效与问题
与财政政策和货币政策不同,产业政策是一种相对长期的、供给管理型政策,与市场竞争政策互为补充,共同促进经济社会发展。实践中,我国长期以来较为偏重使用产业政策,而弱化了竞争政策的运用。

  

如果从上世纪五六十年代“以钢为纲”算起,至最近出台的《中国制造2025》等一系列纲领性文件,我国产业政策已有半个多世纪的历史。涵盖钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息、物流等十个重点产业调整和振兴规划,并出台一大批与之相配套的实施细则。

  

从产业政策目标看,主要是促进产业结构调整与优化升级,抑制部分行业过度投资和产能过剩等。从实施手段看,主要是综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段,通过目录指导、市场准入、项目审批、强制清理落后产能等方式进行,近年来则加入了强化问责制和组织领导等手段。从政策特征看,则带有刚性与指令性及明显的行政直接干预的强制性特征,以政府判断和选择来确定投资方向,忽视和弱化市场机制对产品、技术和工艺的选择。从实施效果看,对中国经济总量扩大和发展质量提升发挥了重要作用,但并非所有政府支持的竞争性产业都得到了迅速发展,甚至有些受政府重点保护的产业核心竞争力未得到实质性提升,典型的如汽车、电信、银行业等;同时,产业政策一定程度上以政府控制代替市场协调,易致大量财产集中于少数人手中,造成社会分配不公及寻租行为。

  

相比之下,竞争政策则在国内未受到足够重视,实践中的运用也显不足,与建立完善的社会主义市场经济体制的要求相比还存在较大差距。虽然先后出台《价格法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等法律法规,旨在保护市场公平竞争、提高经济运行效率和维护消费者私人权益及社会公共利益,但整体比较零散,缺乏系统性,实践中对打破垄断行为、促成良性竞争有一定的积极作用,但效果较为有限。一些内外资企业利用自身某些优势长期占据和滥用市场支配地位的经济性垄断,以寻租等行为谋求特权的不正当竞争,一些部门通过设定特定的审批手续等地方保护政策限制竞争的行政性垄断,加之一些不作为、慢作为的做法放任行业垄断,导致市场垄断现象比较严重。

  

未来产业政策与竞争政策协调运用需更好发挥竞争政策的作用

梳理分析产业政策与竞争政策在我国的实践,可以发现,产业政策在我国近些年来的发展进步上发挥了重大作用,促成了过去中国经济的持续快速发展,但同时也存在不少问题,需审时度势,调整转型。

  

1。产业政策的相对不足,需更好发挥竞争政策的作用。近年来存在的一些以政府选择替代市场机制和限制竞争的管制行为,实践中引致一些部门制定和实施产业政策的权责边界和行为方式发生偏差,政策目标没有达到理想效果且带来了一些问题,如经济总量与行业发展的“大而不强”、创新与技术研发明显不及一些发达国家,曾经的“以市场换技术”的产业政策结果是市场让出了而技术未得到真正提高。保护性的产业政策还易致行业或企业形成依赖心理,缺乏创新积极性和斗志,导致越保护越落后。而主要针对具体产品、技术、企业而不是全部产业的保护扶持政策,又破坏了市场竞争秩序规则。旨在淘汰落后产能与单纯以产量来化解产能过剩的产业政策,反而刺激一些企业做大产量规模,导致更大的产能过剩。这些弊端使产业政策即使在较为成功的韩日等国,对政策效果的认识也不一致。相比之下,竞争性市场通过完善的秩序规则和价格杠杆作用,能有效地引导实现资源配置效率的提升,且市场竞争有更强的创新动力,自由竞争的市场主体是创新主体的关键力量和技术创新的重要源泉,有助于克服产业政策的缺陷。

  

2。经济发展进入新阶段,需更加注重以内生力量作为驱动基础,更好发挥市场作用尤为重要。根据IMF提供的数据,2010年,我国经济总量达5.75万亿美元,自此超越日本成为仅次于美国的世界第二大经济体;而2014年,按照购买力平价测算的我国GDP规模已与美国相当,按现价美元折算的我国人均GDP已达7500美元,位居中等偏上国家水平,标志着我国多年来实行的以产业政策为基础的“集中力量干大事”的赶超战略取得里程碑式的成果。按照国际经验,这一阶段的经济体为了保持经济发展的持续活力,应适时进入主要依靠自身内在力量而不是主要依靠外部力量谋求更大发展的关键时期。通过完善市场秩序、强化自由竞争、深化体制变革和激发市场活力,不断增强经济发展的内生力量,推动实现更大更好发展,将成为当前及今后的时代任务和使命,这需要将过去产业政策发挥主要作用逐步实现向主要依靠竞争政策的过渡,更好发挥竞争政策的作用,激发内在的发展动力。在当前我国整体经济出现下行的形势下,以更完善的竞争政策激发市场活力,有着更重要的时代价值。

  

3。发挥市场配置资源的决定性作用,要求竞争政策担当更重要角色。市场经济本质上是竞争经济,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。随着市场配置资源作用增强,产业结构调整优化与发展质量提升等很多问题可以通过市场竞争自动解决。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,加快完善现代市场体系、宏观调控体系,“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。这种顶层设计的大视角,是对我国当前及今后政策设计和制度环境应有趋势的指导性纲领,标志着今后国家层面大政策的调整,由更强调政府干预转向更强调市场秩序的不断完善。竞争政策对于这一时期的中国来说更加迫切,亟须解决权力过于介入市场运行、公平竞争市场秩序严重缺失的问题,从而更好地发挥市场配置资源的决定性作用。

  

4。竞争政策反推体制变革,有利于我国社会主义市场体制加快成熟。十八大报告明确提出要在今后几年内完成制度创新和体制改革任务,“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”。目前我国民主法治建设不断完善,经济总量中的非公有制经济比重已超过60%,十八届三中全会提出“要发挥市场配置资源的决定性作用”的要求,均标志着我国的市场经济体制正向成熟层次演进。体制的变化需要相应的政策支撑,而政策尤其是与市场经济一脉相承的竞争政策演进同样能对体制产生反作用,内在地激发与引致当前经济体制发生根本性变革,在当前所处发展阶段及背景条件下作用将尤为明显,从而推进我国社会主义市场经济体制加快成熟。

  

5。大国崛起与地位升级,需要更讲秩序、更强调自由竞争、更具容纳力的体制制度环境。随着中国成为全球第二大经济体,国际社会都认为中国在全球的地位和影响力远超以前。大国地位和大国责任相伴相成,大国正在成为中国难以回避的身份特征,中国未来发展所面临的竞争将更加激烈,再试图主要依靠产业政策大范围地介入企业经济活动,将受到国际社会的反对和约束,现实需要创造更加完善、更讲秩序、更具容纳力的体制制度环境,从而赢得在全球治理中的主动权和影响力。同时,作为WTO成员国也应融入自由竞争规则,且实际中一些享受超国民待遇的跨国公司通过资本、技术、知识、品牌优势在我国谋求市场支配地位以限制竞争,已严重损害国人利益,均亟须不断完善公平竞争的市场秩序。

  

由此可见,今后在加强产业政策与竞争政策协调运用上,更加注重发挥竞争政策的作用,推动市场体制不断迈向成熟,有助于全面深化改革的顺利推进以及全面建成小康社会战略目标的实现。

  

更好发挥竞争政策作用的有关建议

  

按照十八大和十八届三中全会提出的构建成熟市场体制及发挥市场配置资源决定性作用的要求,今后应在产业政策和竞争政策协调配合运用的同时,更加注重发挥竞争政策的作用,促进我国社会主义市场经济体制不断完善和成熟,推动经济社会持续发展和全面进步。

  

第一,从制度环境看,要不断完善竞争性市场的秩序规则。要将培育市场观念、竞争观念和竞争规则放在更加突出的位置。加快转变政府职能,做好简政放权这篇大文章,向市场放权、为企业松绑,逐步减少对经济的微观管理,用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”。产业政策要遵循调节适度性原则,以最大限度减少对经济事务干预、最低限度损害竞争的方式进行,矫正偏离价值规律的经济行为;要更加注重激励机制和程序变革,积极引入市场机制,建立适应社会主义市场经济体制的管理政策与制度,鼓励技术进步,促进技术研发创新与品牌建设。

  

第二,从区域层面看,要因地制宜完成产业政策与竞争政策的切换。从竞争政策与产业政策关系看,市场体制尚未成熟的区域,如中西部,可暂以产业政策为主、竞争政策为辅,根据实际情况逐步完善竞争政策,逐步完成从以产业政策为主向以竞争政策为主过渡;市场体制相对成熟的区域,如东南沿海区域,可借鉴一些地区经验和做法,推动政府从经济活动的干预者逐步转变为竞争秩序的维护者。全面清理和废止不利于全国统一市场建设的政策措施,严惩市场垄断和不正当竞争行为,打破相对自给自足的各级行政区域经济隔离体,增强竞争和专业化分工,理顺市场资源配置途径。产业政策还要注意统筹考虑中央和地方利益关系,避免因利益不一致而致政策执行不到位的问题。

  

第三,从部门看,要按照权责法定的原则维护竞争秩序和促进市场活力。在产业政策向竞争政策过渡时期,应通过法律法规、行政规章等加强政府部门的权责清理与界定,以“权力清单”界定政府部门对经济治理的职能边界,以“政策清单”界定对政策实施的责任边界,对列入清单中、属于政府法定职责的,严格按清单内容实施对经济社会的科学管理;未列入清单内容、不属于政府职责权限的,严禁以各种名义行使所谓行政职能,并将“清单”向社会公开发布,自觉接受监督。简政放权要做到该取消的取消,该下放的坚决下放,该实行后续监管的要明确监管主体与权限,坚决禁止现实中一些部门放权后未经授权即自行以为具有相关权限而进行监管的“权力顺延”做法。坚决纠正和惩处那些以依法行政为名,给百姓办事制造大量不便的、假依法行政真规避责任的做法。下力气整改一些部门形式上简政提效,实际上办事程序和做法更拖拉更慢政的做法。运用公平竞争机制与价格机制,依据《反垄断法》对市场中的不正当竞争行为、限制竞争行为、滥用市场支配地位行为进行规制,促进整体消费者福利提升和社会公平竞争秩序稳固。

  

第四,从行业看,应区分竞争和非竞争领域采取针对性政策。政府进行干预的领域主要应是非竞争性领域,政策不应主要针对特定产品、企业或技术,而应针对所有市场参与主体。要注重“功能性产业政策” 运用,着重弥补市场机制缺陷,减少“选择性产业政策”的运用,减少行政手段在资源配置中的应用。产业政策要加强战略研究和规划引导,重点支持对经济增长和国家长远发展具有重大意义、具备前沿技术水平及潜在技术创新能力的战略性产业,或者依据国民收入弹性最大和技术增长率最高的原则促进产业成长,且不应太过“超前”,避免因过度保护和扶持而造成资源错配和浪费。

  

第五,从市场主体看,政策的行使要遵循中立性和竞争性原则。不论产业政策还是竞争政策,在制度设计上均应保证对所有市场主体保持中立。充分发挥市场机制优胜劣汰功能,严禁一方面明确要依靠市场竞争作用,另一方面却又往往动用行政手段的做法。同时要注重激发市场主体的活力和创造力,完善以企业为主体、市场为导向、政产学研用相结合的创新体系,为促进科技成果产业化创造良好环境,提高整体创新能力。